Senado aprueba Derecho al Agua y al Medio Ambiente Sano para el Desarrollo

por Raúl Guzmán Enzástiga

Ayer, 29 de septiembre, el Senado de la República aprobó la minuta con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El texto aprobado, que se integra al artículo 4° dice lo siguiente:

"Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley.

Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines."

Los argumentos que se tomaron en cuenta para aprobar el Derecho a un Medio Ambiente Sano para el Desarrollo y Bienestar de las Personas son:

 

Es indiscutible que el derecho a un medio ambiente equilibrado o sano constituye un derecho fundamental de la persona reconocido constitucionalmente en la mayoría de los países del mundo, por ello, debe ser estrictamente respetado. La constitucionalización del “derecho al ambiente” es una tendencia reciente, pero muy firme, de los procesos de reforma constitucional de muchos países. Forma parte del proceso de actualización del constitucionalismo moderno, que ahora incluye nuevos derechos, entre los que destaca el ambiental; se encuentra en más de 60 textos constitucionales, toda Constitución que ha sido expedida o reformada desde 1970 ha incorporado alguna mención al medio ambiente.

El avance científico y la tecnología han hecho que este derecho esté siendo vulnerado, porque el hombre de estos tiempos con su vasto conocimiento, está en plena capacidad de destruir el medio ambiente si así lo quisiera.

Al igual que otros derechos, el derecho a gozar de un ambiente sano surge con la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948. Por su parte, la Declaración de Lisboa de 1988 emitida dentro del marco de la “Conferencia Internacional sobre garantías del Derecho Humano al Ambiente”, exhortó a reconocer el derecho que tiene una persona a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y a la vez sugirió a los estados crear mecanismos jurídicos que hagan posible que cada individuo pueda ejercer y exigir sin impedimentos, el derecho a habitar en un medio ambiente saludable para el desarrollo de su vida.

En nuestro país el ambiente está tutelado en el artículo 4° constitucional y no se presta fácilmente a una definición desde el punto de vista jurídico. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente lo define en el artículo 3° como “El conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que interactúan en un espacio y tiempo determinados”.

Desde la doctrina se subraya el componente “sistémico” del ambiente, en el sentido de que involucra una serie importante de elementos de diversa procedencia y con presencia variable en los distintos ecosistemas –elementos fisicoquímicos, biológicos, sociales, etcétera-. Esa composición compleja del medio ambiente genera lo que se ha llamado la “vis expansiva” de lo ambiental, que lo lleva a “confligir, afectándolos, con diversos intereses”.

Al referirnos al tema del derecho a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las personas, es importante considerar, como ya se ha referido, que constituye un derecho fundamental, un derecho humano de tercera generación.

La tercera generación de los derechos humanos es una clasificación de carácter histórico, considerando cronológicamente su aparición y reconocimiento por parte del Estado dentro del orden jurídico; en esta generación empiezan a promoverse a partir de la década de los años sesenta, entre otros se encuentra el “Derecho a un Ambiente Sano”. En 1966, las Naciones Unidas anuncian el nacimiento de estos derechos, cuyo fin es el promover el progreso social y elevar el nivel de vida de todos los pueblos, también se les denominan Derechos de Solidaridad, que llevan intrínseco un espíritu de corresponsabilidad en bien de la humanidad, que es la única, independientemente de las fronteras, razas, religión, color o cualquier otra condición.

Los derechos de esta generación tienen la particularidad de considerar al individuo no en forma aislada, sino como parte de un todo, que es la humanidad. Interpretan las necesidades de la persona humana, vistas desde su dimensión social; convocan a la cooperación internacional para promover el desarrollo de todos los pueblos; buscan preservar los recursos naturales a fin de garantizar un ambiente sano.

La Dra. Mireille Roccatti, en su obra "Los Derechos Humanos y la Experiencia del Ombudsman", al referirse a los derechos de la tercera generación, dice que son derechos que pertenecen a una categoría denominada derechos "difusos", "colectivos" o "supraindividuales", los cuales han sido recogidos por algunas constituciones a fin de que paulatinamente se vayan implementando mecanismos jurídicos para facilitar su eficacia. Considerando en esta categoría el derecho a un ambiente sano, se llaman difusos por su amplitud, por su extensión, por la dificultad de realización y por la constante confusión con los deberes de la humanidad.

La Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), mediante resolución 217 A (III) de fecha 10 de diciembre de 1948, proclama que tenemos derecho a que nuestras necesidades humanas de protección y mejoramiento de la salud, educación, vivienda, de un medio ambiente sano y de servicios públicos, sean satisfechos, para desarrollarnos conforme a nuestra dignidad humana; el Estado tiene la obligación de realizar su mayor esfuerzo para que estos derechos sociales, económicos y culturales de la población se puedan satisfacer progresivamente en razón de los recursos de cada Estado.

Por su trascendencia a nivel internacional, tuvo lugar la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, aprobada en Estocolmo el 16 de junio de 1972, a partir de ella se ha convocado a los países en cierta medida a tomar acciones de control sobre los contaminantes, a través de sus legislaciones, respondiendo a la necesidad de preservación del medio ambiente y lograr adecuarlo equilibradamente con el desarrollo, lo que en la conferencia de Estocolmo se llamó "ECO-DESARROLLO". Pero este equilibrio solamente será posible mediante la razonable instrumentación de la coparticipación tanto de los niveles gubernamentales y como de los individuos.

En la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada del 3 al 14 de junio de 1992, se propuso reafirmar la Declaración de la Conferencia de Estocolmo, tratando de basarse en ella con el objeto de establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas; procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial, haciendo valer de esta manera el derecho de la humanidad a un ambiente sano.

Existen normas nacionales e internacionales, que defienden y consolidan el derecho que tiene la persona humana a vivir en un medio ambiente sano. Es así que el derecho a un ambiente sano ha dejado de ser asunto de uno o dos Estados, para pasar a ser un tema de envergadura mundial, un tema que por su importancia ha hecho posible que los estados del mundo fomenten programas conjuntos dirigidos a la defensa de un derecho fundamental que hace y hará digna la vida del hombre.

Por otra parte, los argumentos considerados para aprobar el Derecho al Acceso, Disposición y Saneamiento de Agua son:

 

El agua es un recurso natural limitado y un bien público fundamental para la vida y la salud. También es condición indispensable para vivir dignamente y para la realización de otros derechos. Es por ello que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) ha considerado que el derecho al agua queda comprendido por el derecho al nivel adecuado de vida, contemplado en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.

En años recientes, la contaminación incesante, el continuo deterioro de los recursos hídricos y su distribución desigual han implicado que un número muy importante de personas en México y en el mundo (aproximadamente 1,000 millones) carezcan de un suministro suficiente de agua y de servicios adecuados de saneamiento. En México se estima que el 21% de la población no tiene acceso a servicios adecuados de saneamiento y que el 3% de la población no tiene acceso al agua de forma regular.

El CDESC define el derecho al agua como "el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico". Este derecho entraña tanto libertades como derechos; la libertad de mantener el acceso a un suministro de agua necesario para ejercer el derecho al agua y el derecho a no ser objeto de injerencias, como por ejemplo, no sufrir cortes arbitrarios del suministro o el derecho a la no contaminación de los recurso hídricos. Aunado a ello, se debe ser consciente que el modo en que se ejerza el derecho al agua también debe ser sostenible, de manera que este derecho pueda ser ejercido por las generaciones actuales y futuras.

En la propuesta enviada por la Colegisladora, además de introducirse el derecho al agua como un derecho humano, se establece su disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.

Características y condiciones básicas que deben garantizarse para poder acceder a este derecho y ejercerlo:

• El abastecimiento del agua debe ser suficiente y adecuado a las necesidades vitales de cada persona.
• El agua debe tener una calidad adecuada para el uso personal y doméstico, esto es, que no contenga microorganismos o sustancias químicas o radiactivas que puedan constituir una amenaza para la salud de las personas.
• Debe ser accesible tanto desde el punto de vista físico, es decir, que todas las personas puedan acceder al agua sin tener que hacer un gran esfuerzo de traslado, como accesible en términos económicos, es decir, ser asequible para cualquier persona.
• El agua debe ser accesible a todos sin ningún tipo de discriminación, garantizando que las personas que viven en una situación de mayor vulnerabilidad puedan acceder al agua en igualdad de condiciones.

 Además de ello, en la propuesta se considera prioritario establecer como obligación del Estado la de garantizar este derecho y que la ley va a definir las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.

  

Sobre el particular, es importante señalar que estamos hablando de un derecho humano de acceso, uso y consumo de agua. Por lo que, independientemente de las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos que defina en su momento la ley y el deber de participación y coordinación de los órganos gubernamentales, el Estado debe garantizar este derecho.

Asimismo, es importante precisar que “El Estado garantizará…” significa que este derecho queda garantizado una vez que entre en vigor el decreto; redactarlo en futuro quiere decir que el Estado debe hacerlo en todo momento y circunstancia.

Es importante señalar que durante los últimos dos años, el derecho al agua ha recibido atención considerable dentro del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas como dentro del trabajo de organizaciones no gubernamentales. En general, el debate alrededor del contenido de las obligaciones derivadas del derecho al agua sigue en sus primeras fases. No obstante, se ha progresado considerablemente.

Para el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) el derecho al agua deriva tanto del derecho a la alimentación como del derecho a la salud. Varios elementos describen el contenido normativo de los derechos: el derecho al agua abarca principalmente el derecho de cada persona de acceder a un sistema de agua y a la protección contra la interferencia por desconexión de suministros de agua. El agua disponible no se debe contaminar. Cada persona tiene el derecho a un sistema de agua que funcione. Los sistemas de agua se deben organizar y manejar para garantizar acceso continuo al agua. Según el Comité de Derechos ESC, el acceso al agua se refiere al agua que cada persona necesita para su uso personal y doméstico.

En la actualidad hay problemas serios de abastecimiento de agua en muchas partes del territorio nacional, lo cual ha generado diversas reacciones de los particulares y de las autoridades, incluyendo a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Según datos internacionales, el 12% de la población en México no tiene acceso sostenible a fuentes de agua mejoradas y es probable que éste porcentaje se eleve sensiblemente en los próximos años.

El tema del derecho al agua ha sido abordado desde una óptica internacional, a través de tres interesantes documentos producidos en el seno de las Naciones Unidas.

  

El informe preliminar presentado por el Relator Especial El Hadji Guissé sobre la “Relación entre el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales y la promoción del ejercicio del derecho a disponer del agua potable y servicios de saneamiento”, rendido ante la Comisión de Derechos Humanos de la ONU el 25 de junio de 2002.

El “Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo”, coordinado por la UNESCO, realizado por 23 agencias de las Naciones Unidas y publicado a principios de 2003.

La Observación General número 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU.

El derecho al agua encuentra su fundamento jurídico dentro del derecho internacional de los derechos humanos en varias disposiciones, tanto de carácter general como sectoriales. Así, por ejemplo, se encuentra contenido en el derecho a la salud establecido por el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o en el derecho a la vivienda y a la alimentación del artículo 11 del mismo Pacto. Además, está expresamente mencionado en el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (la CEDAW) y en el párrafo 2 del artículo 24 de la Convención de los Derechos del Niño.

En el documento citado del Relator Especial El Hadji Guissé se da cuenta de la problemática mundial sobre el acceso al agua y se apunta la debilidad de las construcciones jurídicas en torno a esa necesidad básica. Para empezar, el relator cita un dato estrictamente biológico del que no podemos desentendernos: el contenido mismo del cuerpo humano está formado en gran parte de agua; entre un 58% y un 67% en los adultos y entre un 66% y un 74% en los recién nacidos.

Los datos que aporta en su informe son alarmantes, por más que sean ya conocidos: 1,500 millones de personas no tienen acceso a agua potable en el mundo y 4,000 millones carecen de servicios de saneamiento adecuados. Un dato todavía más escalofriante si cabe; el 80% de las enfermedades se transmiten a través del agua, lo cual demuestra la necesidad de asegurar un cierto nivel de calidad en la provisión del líquido. El futuro no se presenta muy halagüeño; el relator calcula que para 2025 cerca de 3,000 millones en todo el planeta sufrirán escasez de agua.

La escasez de agua se produce por muchas razones; entre ellas el relator especial identifica las siguientes: la destrucción de las cuencas hidrográficas, la deforestación, los efectos nocivos de las prácticas agrícolas basadas en la utilización masiva de plaguicidas y otros productos químicos y la descarga de desechos tóxicos en los mantos acuíferos. En el caso de las grandes ciudades mexicanas habría que añadir que la escasez se produce por el nulo mantenimiento de la red de conducción de agua, por sus constantes fugas, por la sobreexplotación de los mantos freáticos, por el irracional uso que la población hace del agua y por la falta de planeación estratégica de las autoridades, entre otras cuestiones. El objetivo del derecho al agua, explica el relator en su documento, es “garantizar a cada persona una cantidad mínima de agua de buena calidad que sea suficiente para la vida y la salud, es decir, que le permita satisfacer sus necesidades esenciales que consisten en beber, preparar los alimentos, conservar la salud y producir algunos alimentos para el consumo familiar” (párrafo 19).

Entre las obligaciones que para los Estados se generan a partir del derecho al agua (no concebido, todavía, como derecho autónomo, pero sí derivado de otros derechos) el relator señala las de tipo positivo y las de tipo negativo; entre las obligaciones positivas menciona la de suministrar agua potable, la de evacuar las aguas residuales y la de darles tratamiento; entre las negativas menciona la de no interrumpir el servicio de agua. En ambos casos los Estados tienen la obligación de igualdad de trato hacia los distintos usuarios.

El derecho al agua se relaciona con otros derechos humanos. El relator señala varios casos, de entre los que conviene mencionar el derecho a la paz, pues en su opinión la escasez de agua es foco de conflictos, tanto en las relaciones entre Estados como hacia el interior de un país. Este asunto es especialmente importante en México, en donde se han generado importantes tensiones sociales por la falta de aprovisionamiento de agua a determinadas comunidades.

Como se ya se mencionó, el derecho al agua está muy vinculado no sólo con el derecho a la salud y a la alimentación, y también con el derecho a la vivienda, pues no puede hablarse de vivienda digna y decorosa si no se cuenta con agua potable en la misma.

Por lo que respecta al “Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos e el Mundo”, coordinado por la UNESCO, conviene considerar los siguientes puntos importantes.

El informe destaca que aunque pudiera pensarse que el agua sobra en el planeta, lo cierto es que solamente el 2.53% el total es agua dulce; de ese pequeño porcentaje hay que tomar en cuenta que la mayor parte se encuentra inmovilizada en los glaciares y en las nieves perpetuas. Y que las proyecciones hacia el futuro, si no se toman medidas drásticas, no son muy halagüeñas; hacia el año 2050 se calcula que 7,000 millones de personas en 60 países sufrirán escasez de agua, aunque si las tendencias se corrigen dicha escasez afectará únicamente a 2,000 millones de personas en 48 países.

En México el tema se encuentra vagamente regulado en el artículo 27 constitucional, aunque de su texto quizá no pueda inferirse un derecho fundamental al agua; en efecto, en sus párrafos primero, tercero, cuarto, quinto, octavo y noveno en sus diversas fracciones, el artículo 27 contiene referencias al agua o a las aguas, tanto interiores como marítimas, nacionales o internacionales, pero sin que en ninguna de esas disposiciones se establezca en términos constitucionales un “derecho al agua”. Otra referencia constitucional al agua se encuentra en el artículo 115, en cuya fracción III se establece que los municipios tienen a su cargo la prestación del servicio público de “agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales” (inciso A). De nuevo hay que decir que tampoco en el artículo 115 se contiene un “derecho al agua”, aunque existe la obligación de las autoridades municipales de prestar los servicios públicos que han sido mencionados.

Como se puede apreciar, es importante reconocer el derecho al agua como derecho fundamental, de carácter tanto individual como colectivo, protector de las generaciones actuales y de las futuras, el derecho al agua.

El derecho al agua genera dos distintas obligaciones básicas o primarias para los poderes públicos; la primera consiste en proveer materialmente el líquido, haciéndolo asequible para la población en general y de manera especial para los grupos más vulnerables; la segunda, es asegurar que ese líquido tenga la calidad necesaria para el consumo humano, ya sea directo (es decir, cuando el agua se usa para beber o para la higiene personal) o indirecto (usos agrícolas o alimentarios en general).

De este modo, sólo queda pendiente la publicación del decreto en el Diario Oficial, para que se convierta en Ley vigente. Esperamos que esto ocurra en las próximas semanas.